ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ: ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ για τα ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΤΩΝ ΑΤΟΜΩΝ ΜΕ ΑΝΑΠΗΡΙΕΣ 2023 Μέρος 9ο
Θετικά μέτρα για την αναπηρία
Η περίπτωση των θετικών μέτρων για την αναπηρία στην εργασία
και απασχόληση
Τα θετικά μέτρα αποτελούν σημαντικό εργαλείο θεσμικής
πολιτικής για την επίτευξη της ουσιαστικής ισότητας για τα άτομα με αναπηρία.
Στην έννοια των θετικών μέτρων περιλαμβάνονται όλα εκείνα τα θεσμικά μέτρα που
βασίζονται σε προστατευόμενα ταυτοτικά χαρακτηριστικά, όπως η αναπηρία, και τα
οποία υιοθετούνται για να ευνοήσουν τα πρόσωπα και τις ομάδες που φέρουν αυτά
τα χαρακτηριστικά. Σκοπός των θετικών μέτρων είναι να άρουν τα εμπόδια, τα
οποία θέτουν σε μειονεκτική θέση τις διάφορες ομάδες, αποκλείοντας τα μέλη τους
από τομείς της κοινωνικής, οικονομικής και πολιτικής ζωής. Τα θετικά μέτρα
χρησιμοποιούνται, επομένως, για να δοθούν ίσες ευκαιρίες σε μειονεκτούσες
ομάδες και για να αποκατασταθεί, με τον τρόπο αυτό, η πραγματική ισότητα .
Η επίκληση θετικών μέτρων βρίσκει έρεισμα στα άρθρα 4 και 5
της Σύμβασης, με βάση τα οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν όλα
τα κατάλληλα μέτρα, συμπεριλαμβανομένων και των νομοθετικών, προκειμένου να
εξαλείψουν τις διακρίσεις κατά των ατόμων με αναπηρίες και να διασφαλίσουν ότι
τους παρέχεται εύλογη προσαρμογή. Τα συγκεκριμένα μέτρα, που είναι απαραίτητα
για την επίτευξη της πραγματικής ισότητας, δεν θεωρούνται διακρίσεις, σύμφωνα
με τους όρους της Σύμβασης. Αλλά και στο εθνικό δίκαιο, το άρθρο 21 παρ. 3 του
Συντάγματος ορίζει ότι το κράτος λαμβάνει ειδικά μέτρα για την προστασία της
αναπηρίας και ότι τα άτομα με αναπηρίες έχουν δικαίωμα να απολαμβάνουν μέτρων
που εξασφαλίζουν την αυτονομία, την επαγγελματική ένταξη και τη συμμετοχή τους
στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας.
Δεδομένου ότι, εκτός από τα θετικά μέτρα, η νομοθεσία
προβλέπει ρητά και τις εύλογες προσαρμογές στην απασχόληση, ως μέτρο για την
εξάλειψη των διακρίσεων, ενδέχεται να δημιουργείται σύγχυση μεταξύ των δύο,
τόσο εννοιολογικά όσο και ως προς το δεσμευτικό τους χαρακτήρα. Παραταύτα,
πρόκειται για διαφορετικά εργαλεία: Τα θετικά μέτρα έχουν κατά κανόνα γενικό
και απρόσωπο χαρακτήρα, και αφορούν σε ένα ευρύτερο σύνολο ατόμων, με κοινό
γνώρισμα την αναπηρία, ενώ ο προσδιορισμός του εύρους και του περιεχομένου τους
είναι στη διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη. Αντίθετα, οι εύλογες προσαρμογές
έχουν συγκεκριμένο περιεχόμενο που εξειδικεύεται στο πρόσωπο κάθε εργαζόμενου
με αναπηρία, ανάλογα με τις ανάγκες του, και έχουν υποχρεωτικό χαρακτήρα για
τον εργοδότη.
Ακριβώς επειδή τα θετικά μέτρα συνδέονται με την άσκηση
πολιτικών υπέρ συγκεκριμένων ομάδων, επιφυλάσσοντάς τους ευνοϊκή μεταχείριση,
ενδέχεται να θεωρηθούν ότι, εκ πρώτης όψεως, παραβιάζουν την αρχή της ισότητας.
Στην πραγματικότητα, όμως, λειτουργούν αποκαταστατικά, εξισορροπώντας τη
μειονεκτικότητα που προκύπτει για τα άτομα με αναπηρία από τα πάσης φύσεως
εμπόδια στην ισότιμη ένταξη και συμμετοχή τους στον εργασιακό βίο. Για τον λόγο
αυτό, γίνεται ρητή αναφορά ότι δεν συνιστούν διάκριση, τόσο στην ίδια τη
Σύμβαση (άρθρο 5 παρ. 4), όσο και στην Οδηγία 2000/78/ΕΚ (άρθρο 7).
Ο Συνήγορος του Πολίτη, ως πλαίσιο προαγωγής της Σύμβασης,
και αξιοποιώντας παράλληλα την αρμοδιότητα και την εμπειρία του ως φορέας
διαμεσολάβησης και προαγωγής της αρχής της ίσης μεταχείρισης, εξέτασε και
πρότεινε τη λήψη θετικών μέτρων στις ακόλουθες περιπτώσεις που τέθηκαν υπόψιν
του:
α) Επέκταση των κοινωνικών κριτηρίων στις προσλήψεις
εκπαιδευτικών με βάση την αρχή της ίσης μεταχείρισης.
Σημαντικός αριθμός εκπαιδευτικών, οι οποίοι είναι φροντιστές
ατόμων με αναπηρία (συγγενείς β’ βαθμού και δικαστικοί συμπαραστάτες)
απευθύνθηκαν στην Αρχή, θέτοντας το ζήτημα της απουσίας πρόβλεψης για τη
μοριοδότησή τους στο σύστημα πρόσληψης εκπαιδευτικών (ενδεικτικά Φ.Υ. 346866,
347542 και 346864). Πράγματι στον ν. 4589/2019 (άρ. 56), στα κοινωνικά
κριτήρια, η μοριοδότηση της αναπηρίας λαμβάνεται υπόψη μόνον εφόσον πρόκειται
για τον ίδιο τον υποψήφιο ή τον/τη σύζυγο ή το τέκνο του. Ως εκ τούτου,
εκφεύγουν του θετικού μέτρου της μοριοδότησης οι φροντιστές ενηλίκων ατόμων με
αναπηρία, οι οποίοι ωστόσο διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στην υποστήριξη και
φροντίδα των ατόμων με αναπηρία και αποτελούν εύλογα υποκείμενα των θετικών
μέτρων για την αναπηρία. O Συνήγορος επισήμανε ότι, η διευκόλυνση των ατόμων
που έχουν αναλάβει εξ’ ολοκλήρου και αποδεδειγμένα τη φροντίδα ατόμων με
αναπηρία, ώστε να μην αποθαρρύνονται στην εκτέλεση αυτού του ρόλου τους, πρέπει
να θεωρηθεί θετικό μέτρο, το οποίο τελικά αποσκοπεί στην αποτελεσματικότερη
ειδική φροντίδα των ατόμων με αναπηρία. Στο πλαίσιο αυτό, επικαλέστηκε και την
αρμόδια Επιτροπή του Ο.Η.Ε. για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρία, η οποία,
σε σχόλιό της για την εφαρμογή του άρθρου 19 της Σύμβασης (Ανεξάρτητη διαβίωση
και ένταξη στην κοινωνία), συστήνει τη λήψη μέτρων εκ μέρους των κρατών για την
παροχή επαρκούς στήριξης στους φροντιστές μέλη οικογένειας των ατόμων με
αναπηρία, συμπεριλαμβανομένης της οικονομικής στήριξης, λόγω της συχνής
δυσκολίας πρόσβασής τους στην αγορά εργασίας.
β) Προτεραιότητα εν ενεργεία εκπαιδευτικών που πάσχουν από
σοβαρές παθήσεις στις μεταθέσεις
Με το Π.Δ. 50/1996 ρυθμίζονται θέματα μεταθέσεων και
τοποθετήσεων των εκπαιδευτικών της δημόσιας Πρωτοβάθμιας και Δευτεροβάθμιας
Εκπαίδευσης. Στο άρθρο 13 προβλέπονται ειδικές κατηγορίες μετάθεσης, με βάση
κοινωνικά κριτήρια και ορίζεται συγκεκριμένα ότι:
«1. Κατά τις μεταθέσεις και τοποθετήσεις των εκπαιδευτικών
λειτουργών μετατίθενται ή τοποθετούνται, κατά προτεραιότητα, συγκρινόμενοι μόνο
μεταξύ τους: α) […], β) […] γ) Οι εκπαιδευτικοί που οι ίδιοι ή οι σύζυγοί τους
πάσχουν από μεσογειακή αναιμία που χρήζει μεταγγίσεων αίματος, λευχαιμία,
αιμορροφιλία, χρόνια νεφρική ανεπάρκεια σε στάδιο αιμοκάθαρσης, AIDS και
σκλήρυνση κατά πλάκας τετραπληγικής ή παραπληγικής μορφής, καρκίνο σε
μεταστατικό στάδιο και νόσο του Crohn […]».
Ως εκ τούτου, εκπαιδευτικοί που πάσχουν από σοβαρές
παθήσεις, οι οποίες όμως δεν εμπίπτουν στις αναφερόμενες ανωτέρω, δεν έχουν
δικαίωμα επίκλησης των
ευνοϊκών ρυθμίσεων για την εξέταση αιτήματος μετάθεσης. Ο
Συνήγορος έχει απευθυνθεί στο Υπουργείο Παιδείας από το 2018, γνωστοποιώντας
τον προβληματισμό του σχετικά με την έλλειψη προστασίας εκπαιδευτικών που
πάσχουν από σοβαρές χρόνιες ασθένειες και δεν περιλαμβάνονται στον περιοριστικό
κατάλογο του άρθρου 13 § 1γ του Π.Δ. 50/1996 και ενημερώθηκε ότι οι αποφάσεις
του Κεντρικού Συμβουλίου Υγείας (ΚΕ.Σ.Υ.) που πρότειναν την προσθήκη στη
διάταξη σειράς παθήσεων, είχαν γνωστοποιηθεί στο Γραφείο Υπουργού. Με νέα
παρέμβασή του (Φ.Υ. 332825), ο Συνήγορος τόνισε ότι ο κοινός νομοθέτης
δεσμεύεται να νομοθετεί με γενικό και απρόσωπο τρόπο, να μην εισάγει εξαιρέσεις
και να μην προβαίνει σε διακρίσεις όταν πρόκειται να ρυθμίσει όμοια, στα
ουσιώδη σημεία τους, πράγματα, σχέσεις, καταστάσεις και κατηγορίες προσώπων,
εκτός αν η διαφοροποίηση αυτή επιβάλλεται από λόγους γενικότερου κοινωνικού ή
δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ 895/2004 και 987/2014). Κατ’ εφαρμογή της αρχής της
ισότητας (άρ. 4 παρ. 1 του Σ.), εφόσον ένα όργανο με εξειδικευμένες ιατρικές
γνώσεις, όπως εν προκειμένω το ΚΕ.Σ.Υ., θεωρεί μια σειρά ρητά αναφερόμενων
παθήσεων εξ ίσου σοβαρές και χρήζουσες προστασίας με αυτές του άρθρου 13 § 1
περ. γ’ του Π.Δ. 50/1996, η διατήρηση του υφιστάμενου καθεστώτος ως έχει,
οδηγεί στη συνέχιση ανόμοιας μεταχείρισης όμοιων περιπτώσεων. Επεσήμανε επίσης
ότι η μετάθεση (ή ο μη χαρακτηρισμός ως υπεράριθμου/ης) του/της εκπαιδευτικού
με αναπηρία, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο νόμιμης αξίωσης, ως μέτρο εύ
λογης προσαρμογής σε εφαρμογή του άρθρου 5 της Οδηγίας ΕΚ 2000/78, όπως
μεταφέρθηκε στο ελληνικό δίκαιο, πλέον με το Μέρος Α’ του ν. 4443/2016 και το
άρθρο 27 § 1 περ. θ’ της Σύμβασης. Συνεπώς, η περιοριστική απαρίθμηση, σε
κανονιστικό κείμενο, παθήσεων που επιτρέπουν την υπαγωγή στο ειδικό καθεστώς
μεταθέσεων εκπαιδευτικών πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, μπορεί να
οδηγήσει σε αποκλεισμό, από το καθεστώς αυτό, εκπαιδευτικών με αναπηρία, των
οποίων η πάθηση δεν περιλαμβάνεται στην απαρίθμηση, μολονότι το συγκεκριμένο
μέτρο θα ήταν το ενδεδειγμένο, σύμφωνα με τον ορισμό της εύ λογης προσαρμογής,
κατά την Οδηγία 2000/78 και τη Σύμβαση.
γ) Άρση της αναδρομικής ισχύος των ρυθμίσεων για απόσπαση ή
μετάταξη δόκιμων δημοσίων υπαλλήλων για σοβαρούς λόγους υγείας των § 2 3
του άρθρου 71 του ν. 5003/2022
Στον Συνήγορο του Πολίτη υποβλήθηκαν αναφορές πολιτών (Φ.Υ.
333254, 334329, 334679 και 335056) που διαμαρτύρονται για την αναδρομική
εφαρμογή των πρόσθετων προϋποθέσεων που τέθηκαν με τις παρ. 2 3 του
άρθρου 71 του ν. 5003/2022, σχετικά με τη δυνατότητα συμμετοχής στην
κινητικότητα του ν. 4440/2016 των δόκιμων δημόσιων υπαλλήλων που επικαλούνται
ιδιαίτερα σοβαρούς λόγους υγείας. Συγκεκριμένα, με το Κεφάλαιο Α’ του ν.
4440/2016, καθιερώθηκε Ενιαίο Σύστημα Κινητικότητας (Ε.Σ.Κ.) στη Δημόσια
Διοίκηση και την Το
πική Αυτοδιοίκηση για τους πολιτικούς διοικητικούς
υπαλλήλους, μόνιμους και με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου,
από μία δημόσια υπηρεσία σε άλλη, με μετάταξη ή απόσπαση. Σύμφωνα με το άρθρο
1, σκοπός του Ε.Σ.Κ. είναι αφενός η βέλτιστη αξιοποίηση και η ορθολογική
κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού στις δημόσιες υπηρεσίες, αφετέρου η
διευκόλυνση των υπαλλήλων να ενι σχύσουν τις επαγγελματικές δεξιότητές τους, να
αποκτήσουν εμπειρία σε θέσεις διαφόρων υπηρεσιών και να προωθήσουν την
επαγγελματική σταδιοδρομία τους. Οι προϋποθέσεις συμμετοχής των υπαλλήλων στο
Ε.Σ.Κ. ορίζονται στην § 2 του άρθρου 4 και σε αυτές περιλαμβάνεται η συμπλήρωση
διετίας από τον διορισμό ή, εφόσον ο διορισμός έγινε με μοριοδότηση λόγω
εντοπιότητας, η συμπλήρωση του προβλεπόμενου χρόνου παραμονής (εδ. Α’). Με νέο
εδάφιο που προστέθηκε με την παρ. 2α του άρθρου 27 του ν. 4807/2021,
εξαιρέθηκαν από τα χρονικά αυτά όρια οι υπάλληλοι που παρουσιάζουν ιδιαίτερα
σοβαρούς λόγους υγείας, με την επιφύλαξη ότι ο διορισμός δεν έγινε με
μοριοδότηση λόγω εντοπιότητας. Ωστόσο, βάσει των νέων εδαφίων που προστέθηκαν
στο τέλος της § 5 του άρθρου 7 του ν. 4440/2016 με την επίμαχη παρ. 2 του
άρθρου 71 του ν. 5003/2022, για τους δόκιμους υπαλλήλους, η εξαίρεση από τους
χρονικούς αυτούς περιορισμούς ισχύει υπό τις πρόσθετες προϋποθέσεις, αφενός οι
λόγοι υγείας να είναι επιγενό μενοι του διορισμού, και αφετέρου να μην έχουν
ληφθεί υπόψη για τον διορισμό. Στα συγκεκριμένα εδάφια δόθηκε αναδρομική ισχύς
(§ 3 του άρθρου 71 του ν. 5003/2022).
Η Αρχή υποστήριξε ότι η αναδρομική αυτή εφαρμογή προκαλεί
προσβολή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης σε απροσδιόριστο, πλην υπαρκτό,
αριθμό πολιτών, κατά παράβαση της συνταγματικής αρχής του κράτους δικαίου.
Ειδικότερα, επισήμανε ότι ο ν. 5003/2022 δημοσιεύθηκε στις 14.12.2022, ωστόσο η
τελευταία μεγάλη προκήρυξη για προσλήψεις ατόμων ειδικών ομάδων του πληθυσμού,
μεταξύ των οποίων και ατόμων με αναπηρία, με βάση τον ν. 2643/1998, ξεκίνησε με
την υποβολή αιτήσεων συμμετοχής τον Σεπτέμβριο του 2021 και οι πίνακες
τοποθετήσεων ανακοινώθηκαν ανάλογα με την Περιφερειακή Διεύθυνση της Δ.Υ.Π.Α.
(πρώην Ο.Α.Ε.Δ.) το διάστημα από Ιανουάριο μέχρι και Ιούλιο του 20 23 , ενώ,
για τη σημαντικότερη, από άποψη αριθμού ενδιαφερομένων, Περιφερειακή Διεύθυνση
Αττικής παρέμενε εκκρεμής η έκδοση οριστικών πινάκων μοριοδότησης, βάσει των
οποίων θα γίνουν οι τοποθετήσεις, ενώ ακόμα και για την προκήρυξη 13Κ/2021 του
Α.Σ.Ε.Π., όπου επίσης είχαν περιληφθεί θέσεις ειδικά για άτομα με αναπηρία, τα
προσωρινά αποτελέσματά της δημοσιεύθηκαν το καλοκαίρι του
2022. Η συνδυαστική εφαρμογή των § 2 και 3 του άρθρου 71 του ν. 5003/2022 μετέβαλε, συνεπώς, προς το επαχθέστερο και αιφνιδιαστικά, το νομικό καθεστώς για τη δυνατότητα συμμετοχής στην κινητικότητα των δόκιμων υπαλλήλων με ιδιαίτερα σοβαρά προβλήματα υγείας, τα οποία προϋπήρχαν ήδη και είχαν ληφθεί υπόψη για τον διορισμό τους, σε σχέση με αυτό που είχαν υπόψη τους κατά τον χρόνο υποβολής αίτησης συμμετοχής στην προκήρυξη.
