Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου: Τι έκρινε το ΣτΕ για την κοινωνική ασφάλιση
Οι αποφάσεις του ΣτΕ οριοθετούν το συνταγματικό δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση αυτοτελώς και σε συνδυασμό με άλλες συνταγματικές διατάξεις και αποσαφηνίζουν αμφισβητούμενα νομικά ζητήματα. Η συμβολή των αποφάσεων αυτών στην ερμηνεία και εφαρμογή των οικείων συνταγματικών διατάξεων υπερβαίνει κατά πολύ τον Ν. 4387/2016.
ΕΤΙΚΕΤΕΣ:
Οι αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ σχετικά με τη συνταγματικότητα των διατάξεων του νόμου 4387/2016 για το ενιαίο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας και τη μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού - συνταξιοδοτικού συστήματος αφορούν τέσσερις κατηγορίες υποθέσεων: α) Την ένταξη των υφιστάμενων φορέων κοινωνικής ασφάλισης στον ΕΦΚΑ (ΣτΕ, Ολ. 1882/2019), β) την ένταξη των δημοσίων υπαλλήλων στον ΕΦΚΑ καθώς και τις εισφορές των αυτοτελώς απασχολουμένων και ελεύθερων επαγγελματιών (ΣτΕ, Ολ. 1880 και 1888/2019), γ) τον επανυπολογισμό των κύριων συντάξεων και τα ποσοστά αναπλήρωσης αυτών (ΣτΕ Ολ. 1891/2019) και δ) την κρατική χρηματοδότηση στις επικουρικές συντάξεις και τον επανυπολογισμό των επικουρικών συντάξεων (ΣτΕ Ολ. 1889 και 1890 /2019).
Οι αποφάσεις αυτές οριοθετούν το συνταγματικό δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση αυτοτελώς και σε συνδυασμό με άλλες συνταγματικές διατάξεις, και αποσαφηνίζουν αμφισβητούμενα νομικά ζητήματα. Η συμβολή των αποφάσεων αυτών στην ερμηνεία και εφαρμογή των οικείων συνταγματικών διατάξεων υπερβαίνει κατά πολύ τον Ν. 4387/2016. Οι αποφάσεις αποσαφηνίζουν το πλαίσιο εντός του οποίου ο νομοθέτης οφείλει να κινείται κατά την εισαγωγή κοινωνικοασφαλιστικών ρυθμίσεων. Ειδικότερα, γίνονται δεκτά τα εξής:
Ο νομοθέτης μπορεί να ενοποιεί, κατά την κρίση του, όλους τους ασφαλιστικούς οργανισμούς κύριας ασφάλισης σε έναν, τον ΕΦΚΑ, και όλους τους ασφαλιστικούς οργανισμούς επικουρικής ασφάλισης και πρόνοιας σε ένα, το ΕΤΕΑΕΠ (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Οι ασφαλιστικές εισφορές είναι δημόσια βάρη προς αντιμετώπιση της δαπάνης για την κοινωνική ασφάλιση. Δεν είναι όμως φόροι. Εχουν ανταποδοτικό χαρακτήρα, διότι αποτελούν αναγκαίο όρο για την κοινωνική ασφάλιση καθενός (ΣτΕ Ολ. 1880/2019). Συναφώς, η αρχή της ανταποδοτικότητας αποτελεί αρχή συνταγματικού επιπέδου, διότι είναι έκφραση της αρχής της αναλογικότητας (ΣτΕ Ολ. 1891/2019). Επομένως, επιβάλλεται να τηρείται αναλογία μεταξύ παροχών και εισφορών.
Ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να καθορίζει την εισφοροδοτική βάση, προκειμένου να διασφαλίζεται η επάρκεια των συνταξιοδοτικών παροχών. Δεν μπορεί όμως: α) Να πλήττει το εισόδημα του εργαζομένου από την εργασία και συνακολούθως το δικαίωμά του να συμμετέχει στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας και χωρίς ούτε β) να εξομοιώνει κατηγορίες προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Ο νομοθέτης μπορεί να θέτει ενιαίους κανόνες παροχών και εισφορών. Ωστόσο, η ενιαία μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες, όπως οι μισθωτοί και δημόσιοι υπάλληλοι σε σχέση με τους αυτοτελώς απασχολουμένους και ελεύθερους επαγγελματίες, παραβιάζει την αρχή της ισότητας (ΣτΕ Ολ. 1880/2019), δεδομένου ότι οι αυτοτελώς απασχολούμενοι και οι ελεύθεροι επαγγελματίες (κατά τον Ν. 4387/2016) υποχρεούνται να καταβάλλουν την ίδια εισφορά (20%) με τον μισθωτό και τον δημόσιο υπάλληλο, ενώ δεν έχουν εργοδότη που καταβάλλει τα 2/3 αυτής. Δηλαδή οι αυτοτελώς απασχολούμενοι και οι ελεύθεροι επαγγελματίες κατά τον Ν. 4387/2016 καταβάλλουν τριπλάσια εισφορά επί του εισοδήματός τους για την ίδια όμως παροχή, κάτι που είναι πασιδήλως αντίθετο προς την ισότητα. Κατά την εισαγωγή νέου ασφαλιστικού συστήματος, ο νομοθέτης οφείλει πριν από την ψήφιση του νόμου να έχει προκαλέσει: Αφενός, τη σύνταξη αναλογιστικών μελετών από την αρμόδια προς τούτο εθνική αναλογιστική αρχή (δεν αρκεί απλώς η ύπαρξη οικονομικής μελέτης ή ειδικής οικονομικής μελέτης) και, αφετέρου, τη σύνταξη επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης από την οποία να προκύπτει η επάρκεια των παροχών (ΣτΕ Ολ. 1891/2019).
Η επάρκεια των παροχών σημαίνει ότι το εισόδημα του συνταξιούχου πρέπει να βρίσκεται όσο το δυνατόν εγγύτερα προς εκείνο που είχε κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου. Ωστόσο, πρέπει ταυτόχρονα να διασφαλίζονται η βιωσιμότητα του συστήματος και η διαγενεακή αλληλεγγύη, οι οποίες επιβάλλoυν οι ρυθμίσεις του ασφαλιστικού συστήματος να εγγυώνται την καταβολή αξιοπρεπούς επιπέδου παροχών και για τις μελλοντικές γενιές (ΣτΕ Ολ. 1891/2019). Επομένως, η επάρκεια των συντάξεων κρίνεται λαμβανομένων υπόψη των πιθανολογούμενων μελλοντικών οικονομικών δυνατοτήτων του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, το ύψος των συντάξεων που πιθανολογείται ότι θα λάβουν και οι μελλοντικοί συνταξιούχοι και την ικανότητα των εν ενεργεία ασφαλισμένων να καταβάλουν εισφορές χωρίς να εξαντλούνται με τις εισφορές. Με λίγα λόγια, η διατήρηση του επιπέδου των καταβαλλόμενων συντάξεων εξαρτάται εκάστοτε από δύο κρίσιμους παράγοντες, τους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης και τους δημογραφικούς δείκτες.
H κλιμάκωση στα ποσοστά αναπλήρωσης της ανταποδοτικής σύνταξης του Ν. 4387/2016 καταλήγει σε μέγιστο ποσοστό αναπλήρωσης μικρότερο του 50%, επί των συντάξιμων αποδοχών και τούτο είναι υποανταποδοτικό σε σχέση με τις καταβληθείσες εισφορές. Επιπροσθέτως, οι ασφαλισμένοι με μεγαλύτερο χρόνο ασφάλισης έχουν μικρότερο ποσοστό αναπλήρωσης.
Ο ασφαλισμένος έχει αξίωση από το κράτος για το σύνολο των συνταξιοδοτικών παροχών (ΣτΕ Ολ. 1890/2019). Ειδικότερα, για την εγγυητική ευθύνη του κράτους όσον αφορά την επικουρική σύνταξη, γίνεται δεκτό ότι το κράτος οφείλει να καλύπτει τα ελλείμματα, αν δεν καταστεί δυνατόν να καλυφθούν με την ενεργοποίηση του αυτόματου μηχανισμού εξισορρόπησης. Τούτο συμβαίνει επειδή και η επικουρική ασφάλιση είναι υποχρεωτική όπως και η κύρια (ΣτΕ (Ολ. 1889/2019).
Δεν είναι πρόσφορο το κριτήριο του ύψους της καταβαλλόμενης κύριας σύνταξης για την αναπροσαρμογή των επικουρικών συντάξεων, δεδομένου ότι για κάθε μία από αυτές έχουν καταβληθεί αυτοτελείς εισφορές. Επομένως, ο νέος τρόπος υπολογισμού της επικουρικής σύνταξης πρέπει να λαμβάνει υπόψη του μόνον τα στοιχεία του ΕΤΕΑΕΠ και των ασφαλισμένων του και όχι τα στοιχεία του ΕΦΚΑ.
Η συνταγματικότητα των ρυθμίσεων δεν κρίνεται σε καμία περίπτωση με το ποσοστό των συνταξιούχων (υψηλό ή χαμηλό) που πλήττονται από τις ρυθμίσεις και εν προκειμένω από τους συνταξιούχους των οποίων μειώνονται οι συντάξεις (ΣτΕ Ολ. 1890/2019).
Τέλος, έγινε δεκτό ότι το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος αναφέρεται στην κοινωνική ασφάλιση κάθε κατηγορίας εργαζομένων, περιλαμβανομένων των δημοσίων υπαλλήλων (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Η βιωσιμότητα του συστήματος και η επάρκεια των παροχών, όπως τεκμηριώνονται με τις οικείες μελέτες, η ανταποδοτικότητα και η αλληλεγγύη σε συνδυασμό με την αρχή της ισότητας είναι οι συνταγματικές αρχές του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης και επιτρέπουν στον θεσμό αυτό να εκπληρώσει τον κοινωνικό του σκοπό.
Ο Ν. 4387/2016 δεν πέτυχε στις ρυθμίσεις που ακυρώνονται με τις ανωτέρω αποφάσεις του ΣτΕ, γιατί ρυθμίζει με τρόπο ενιαίο και ισοπεδωτικό καταστάσεις που δεν είναι όμοιες, παραγνωρίζει ότι η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί τον συγκερασμό της αλληλεγγύης με την ανταποδοτική αρχή και παραλείπει να τεκμηριώσει επιστημονικά τις επιλογές του, ώστε να προκύπτει η βιωσιμότητα του συστήματος και η επάρκεια των παροχών.
Η εισαγωγή κοινωνικοασφαλιστικών ρυθμίσεων είναι μια δύσκολη άσκηση, που προϋποθέτει τη στενή συνεργασία αναλογιστών, νομικών και επιστημόνων ειδικών στα θέματα κοινωνικής και οικονομικής ένταξης. Ο νομοθέτης καλείται να εξισορροπήσει τις ανάγκες του σήμερα και του αύριο, και να λάβει αποφάσεις που κατανέμουν δίκαια τους υφιστάμενους και πιθανολογούμενους μελλοντικούς οικονομικούς πόρους για την κοινωνική ασφάλιση, ώστε οι παροχές να είναι διαγενεακά επαρκείς και βιώσιμες. Σε αυτά θα πρέπει να συμμορφωθεί και η νέα νομοθετική πρωτοβουλία.
* Η κ. Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου είναι καθηγήτρια στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου Αθηνών.
Οι αποφάσεις του ΣτΕ οριοθετούν το συνταγματικό δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση αυτοτελώς και σε συνδυασμό με άλλες συνταγματικές διατάξεις και αποσαφηνίζουν αμφισβητούμενα νομικά ζητήματα. Η συμβολή των αποφάσεων αυτών στην ερμηνεία και εφαρμογή των οικείων συνταγματικών διατάξεων υπερβαίνει κατά πολύ τον Ν. 4387/2016.
ΕΤΙΚΕΤΕΣ:
Οι αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ σχετικά με τη συνταγματικότητα των διατάξεων του νόμου 4387/2016 για το ενιαίο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας και τη μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού - συνταξιοδοτικού συστήματος αφορούν τέσσερις κατηγορίες υποθέσεων: α) Την ένταξη των υφιστάμενων φορέων κοινωνικής ασφάλισης στον ΕΦΚΑ (ΣτΕ, Ολ. 1882/2019), β) την ένταξη των δημοσίων υπαλλήλων στον ΕΦΚΑ καθώς και τις εισφορές των αυτοτελώς απασχολουμένων και ελεύθερων επαγγελματιών (ΣτΕ, Ολ. 1880 και 1888/2019), γ) τον επανυπολογισμό των κύριων συντάξεων και τα ποσοστά αναπλήρωσης αυτών (ΣτΕ Ολ. 1891/2019) και δ) την κρατική χρηματοδότηση στις επικουρικές συντάξεις και τον επανυπολογισμό των επικουρικών συντάξεων (ΣτΕ Ολ. 1889 και 1890 /2019).
Οι αποφάσεις αυτές οριοθετούν το συνταγματικό δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση αυτοτελώς και σε συνδυασμό με άλλες συνταγματικές διατάξεις, και αποσαφηνίζουν αμφισβητούμενα νομικά ζητήματα. Η συμβολή των αποφάσεων αυτών στην ερμηνεία και εφαρμογή των οικείων συνταγματικών διατάξεων υπερβαίνει κατά πολύ τον Ν. 4387/2016. Οι αποφάσεις αποσαφηνίζουν το πλαίσιο εντός του οποίου ο νομοθέτης οφείλει να κινείται κατά την εισαγωγή κοινωνικοασφαλιστικών ρυθμίσεων. Ειδικότερα, γίνονται δεκτά τα εξής:
Ο νομοθέτης μπορεί να ενοποιεί, κατά την κρίση του, όλους τους ασφαλιστικούς οργανισμούς κύριας ασφάλισης σε έναν, τον ΕΦΚΑ, και όλους τους ασφαλιστικούς οργανισμούς επικουρικής ασφάλισης και πρόνοιας σε ένα, το ΕΤΕΑΕΠ (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Οι ασφαλιστικές εισφορές είναι δημόσια βάρη προς αντιμετώπιση της δαπάνης για την κοινωνική ασφάλιση. Δεν είναι όμως φόροι. Εχουν ανταποδοτικό χαρακτήρα, διότι αποτελούν αναγκαίο όρο για την κοινωνική ασφάλιση καθενός (ΣτΕ Ολ. 1880/2019). Συναφώς, η αρχή της ανταποδοτικότητας αποτελεί αρχή συνταγματικού επιπέδου, διότι είναι έκφραση της αρχής της αναλογικότητας (ΣτΕ Ολ. 1891/2019). Επομένως, επιβάλλεται να τηρείται αναλογία μεταξύ παροχών και εισφορών.
Ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να καθορίζει την εισφοροδοτική βάση, προκειμένου να διασφαλίζεται η επάρκεια των συνταξιοδοτικών παροχών. Δεν μπορεί όμως: α) Να πλήττει το εισόδημα του εργαζομένου από την εργασία και συνακολούθως το δικαίωμά του να συμμετέχει στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας και χωρίς ούτε β) να εξομοιώνει κατηγορίες προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Ο νομοθέτης μπορεί να θέτει ενιαίους κανόνες παροχών και εισφορών. Ωστόσο, η ενιαία μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες, όπως οι μισθωτοί και δημόσιοι υπάλληλοι σε σχέση με τους αυτοτελώς απασχολουμένους και ελεύθερους επαγγελματίες, παραβιάζει την αρχή της ισότητας (ΣτΕ Ολ. 1880/2019), δεδομένου ότι οι αυτοτελώς απασχολούμενοι και οι ελεύθεροι επαγγελματίες (κατά τον Ν. 4387/2016) υποχρεούνται να καταβάλλουν την ίδια εισφορά (20%) με τον μισθωτό και τον δημόσιο υπάλληλο, ενώ δεν έχουν εργοδότη που καταβάλλει τα 2/3 αυτής. Δηλαδή οι αυτοτελώς απασχολούμενοι και οι ελεύθεροι επαγγελματίες κατά τον Ν. 4387/2016 καταβάλλουν τριπλάσια εισφορά επί του εισοδήματός τους για την ίδια όμως παροχή, κάτι που είναι πασιδήλως αντίθετο προς την ισότητα. Κατά την εισαγωγή νέου ασφαλιστικού συστήματος, ο νομοθέτης οφείλει πριν από την ψήφιση του νόμου να έχει προκαλέσει: Αφενός, τη σύνταξη αναλογιστικών μελετών από την αρμόδια προς τούτο εθνική αναλογιστική αρχή (δεν αρκεί απλώς η ύπαρξη οικονομικής μελέτης ή ειδικής οικονομικής μελέτης) και, αφετέρου, τη σύνταξη επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης από την οποία να προκύπτει η επάρκεια των παροχών (ΣτΕ Ολ. 1891/2019).
Η επάρκεια των παροχών σημαίνει ότι το εισόδημα του συνταξιούχου πρέπει να βρίσκεται όσο το δυνατόν εγγύτερα προς εκείνο που είχε κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου. Ωστόσο, πρέπει ταυτόχρονα να διασφαλίζονται η βιωσιμότητα του συστήματος και η διαγενεακή αλληλεγγύη, οι οποίες επιβάλλoυν οι ρυθμίσεις του ασφαλιστικού συστήματος να εγγυώνται την καταβολή αξιοπρεπούς επιπέδου παροχών και για τις μελλοντικές γενιές (ΣτΕ Ολ. 1891/2019). Επομένως, η επάρκεια των συντάξεων κρίνεται λαμβανομένων υπόψη των πιθανολογούμενων μελλοντικών οικονομικών δυνατοτήτων του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, το ύψος των συντάξεων που πιθανολογείται ότι θα λάβουν και οι μελλοντικοί συνταξιούχοι και την ικανότητα των εν ενεργεία ασφαλισμένων να καταβάλουν εισφορές χωρίς να εξαντλούνται με τις εισφορές. Με λίγα λόγια, η διατήρηση του επιπέδου των καταβαλλόμενων συντάξεων εξαρτάται εκάστοτε από δύο κρίσιμους παράγοντες, τους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης και τους δημογραφικούς δείκτες.
H κλιμάκωση στα ποσοστά αναπλήρωσης της ανταποδοτικής σύνταξης του Ν. 4387/2016 καταλήγει σε μέγιστο ποσοστό αναπλήρωσης μικρότερο του 50%, επί των συντάξιμων αποδοχών και τούτο είναι υποανταποδοτικό σε σχέση με τις καταβληθείσες εισφορές. Επιπροσθέτως, οι ασφαλισμένοι με μεγαλύτερο χρόνο ασφάλισης έχουν μικρότερο ποσοστό αναπλήρωσης.
Ο ασφαλισμένος έχει αξίωση από το κράτος για το σύνολο των συνταξιοδοτικών παροχών (ΣτΕ Ολ. 1890/2019). Ειδικότερα, για την εγγυητική ευθύνη του κράτους όσον αφορά την επικουρική σύνταξη, γίνεται δεκτό ότι το κράτος οφείλει να καλύπτει τα ελλείμματα, αν δεν καταστεί δυνατόν να καλυφθούν με την ενεργοποίηση του αυτόματου μηχανισμού εξισορρόπησης. Τούτο συμβαίνει επειδή και η επικουρική ασφάλιση είναι υποχρεωτική όπως και η κύρια (ΣτΕ (Ολ. 1889/2019).
Δεν είναι πρόσφορο το κριτήριο του ύψους της καταβαλλόμενης κύριας σύνταξης για την αναπροσαρμογή των επικουρικών συντάξεων, δεδομένου ότι για κάθε μία από αυτές έχουν καταβληθεί αυτοτελείς εισφορές. Επομένως, ο νέος τρόπος υπολογισμού της επικουρικής σύνταξης πρέπει να λαμβάνει υπόψη του μόνον τα στοιχεία του ΕΤΕΑΕΠ και των ασφαλισμένων του και όχι τα στοιχεία του ΕΦΚΑ.
Η συνταγματικότητα των ρυθμίσεων δεν κρίνεται σε καμία περίπτωση με το ποσοστό των συνταξιούχων (υψηλό ή χαμηλό) που πλήττονται από τις ρυθμίσεις και εν προκειμένω από τους συνταξιούχους των οποίων μειώνονται οι συντάξεις (ΣτΕ Ολ. 1890/2019).
Τέλος, έγινε δεκτό ότι το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος αναφέρεται στην κοινωνική ασφάλιση κάθε κατηγορίας εργαζομένων, περιλαμβανομένων των δημοσίων υπαλλήλων (ΣτΕ Ολ. 1880/2019).
Η βιωσιμότητα του συστήματος και η επάρκεια των παροχών, όπως τεκμηριώνονται με τις οικείες μελέτες, η ανταποδοτικότητα και η αλληλεγγύη σε συνδυασμό με την αρχή της ισότητας είναι οι συνταγματικές αρχές του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης και επιτρέπουν στον θεσμό αυτό να εκπληρώσει τον κοινωνικό του σκοπό.
Ο Ν. 4387/2016 δεν πέτυχε στις ρυθμίσεις που ακυρώνονται με τις ανωτέρω αποφάσεις του ΣτΕ, γιατί ρυθμίζει με τρόπο ενιαίο και ισοπεδωτικό καταστάσεις που δεν είναι όμοιες, παραγνωρίζει ότι η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί τον συγκερασμό της αλληλεγγύης με την ανταποδοτική αρχή και παραλείπει να τεκμηριώσει επιστημονικά τις επιλογές του, ώστε να προκύπτει η βιωσιμότητα του συστήματος και η επάρκεια των παροχών.
Η εισαγωγή κοινωνικοασφαλιστικών ρυθμίσεων είναι μια δύσκολη άσκηση, που προϋποθέτει τη στενή συνεργασία αναλογιστών, νομικών και επιστημόνων ειδικών στα θέματα κοινωνικής και οικονομικής ένταξης. Ο νομοθέτης καλείται να εξισορροπήσει τις ανάγκες του σήμερα και του αύριο, και να λάβει αποφάσεις που κατανέμουν δίκαια τους υφιστάμενους και πιθανολογούμενους μελλοντικούς οικονομικούς πόρους για την κοινωνική ασφάλιση, ώστε οι παροχές να είναι διαγενεακά επαρκείς και βιώσιμες. Σε αυτά θα πρέπει να συμμορφωθεί και η νέα νομοθετική πρωτοβουλία.
* Η κ. Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου είναι καθηγήτρια στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου Αθηνών.